利益博弈何時(shí)休 讓養(yǎng)路費(fèi)之爭止于透明

　　有關(guān)養(yǎng)路費(fèi)是否違法的討論最近成為社會(huì)熱點(diǎn)話題，此類有關(guān)民生的話題總是以群情激憤開場，點(diǎn)綴以幾起行政訴訟案件，最終以上訴者黯然神傷收場。

　　歷經(jīng)百年現(xiàn)代文明的洗禮，人們對法律的崇拜已經(jīng)深入骨髓，既表現(xiàn)在對立法的盲目信仰，也表現(xiàn)在對于執(zhí)法相對滯后的極度不滿。
 
　　于是，我們常常看到民眾對于行政部門兩方面的攻擊：一是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)；二是部門把持立法權(quán)使法律失去應(yīng)有的公義。

　　拋開表面的意氣之爭，我們看到的實(shí)際上是轉(zhuǎn)型期法律的尷尬處境，即法律無法掙脫行政的羈絆，幾乎每部法律從立法到執(zhí)法都離不開行政權(quán)力的背書。法治轉(zhuǎn)型社會(huì)的重要特點(diǎn)，是法律雖然接踵而出，但因?yàn)榱⒎ㄅc執(zhí)法常常在傳統(tǒng)行政組織架構(gòu)的“掌心中舞蹈”，導(dǎo)致法律利益的部門化與單位化。目前熱議的養(yǎng)路費(fèi)違法就是典型。

　　爭論的雙方，一方執(zhí)著于純粹的法理，認(rèn)為目前的有關(guān)征收養(yǎng)路費(fèi)的行政規(guī)章背棄了1998年1月1日起實(shí)施、歷經(jīng)1999年和2004年兩次修訂的《公路法》有關(guān)“以（燃油）稅代（養(yǎng)路）費(fèi)”的立法意向，此方以行政法學(xué)方面的專家為代表；而另一方則緊緊抓住《公路法》有關(guān)補(bǔ)充條款不放，認(rèn)為法律賦予了行政部門關(guān)于養(yǎng)路費(fèi)的自由裁量權(quán)，各地交通管理部門多持此論。

　　令人驚奇的是，從《公路法》本身來看，兩方的理解都不算錯(cuò)。全國人大常委會(huì)在1997年通過《公路法》時(shí)，有保留地認(rèn)可了向車主征收養(yǎng)路費(fèi)的做法；而1999年修訂后的《公路法》明確了“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”；2004年全國人大常委會(huì)再次修訂《公路法》則根本不涉及養(yǎng)路費(fèi)問題，以稅代費(fèi)的立法意圖確實(shí)十分明顯，法律界人士的認(rèn)知并無大礙。

　　但在表達(dá)出以稅代費(fèi)的立法意向的同時(shí)，該法又處處體現(xiàn)出為過度期留有余地的特征。如在1997年初次制定時(shí)就特別強(qiáng)調(diào)：“燃油附加費(fèi)征收辦法施行前，仍實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費(fèi)征收辦法。”并且，無論是1997年版的《公路法》還是1999年修改后的《公路法》，在明確燃油稅（燃油附加費(fèi)）取代養(yǎng)路費(fèi)這個(gè)大方向的同時(shí)，又都要求其“具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定”。

　　正是這樣的前瞻后顧，導(dǎo)致該法并未體現(xiàn)出法律文本理當(dāng)具備的清晰與明確。而1994年就動(dòng)議的燃油稅征收方案遷延十幾年而不決，被法律授權(quán)的行政部門“立法不作為”，使過度期法律行政運(yùn)作空間被成倍放大，立法意向長期流于紙上談兵。

　　爭論雙方交戰(zhàn)正酣之際，交通部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)2007年度全國公路養(yǎng)路費(fèi)票據(jù)式樣的通知》，這標(biāo)志明年的養(yǎng)路費(fèi)將繼續(xù)征收。而四川、廣東等省均表示要從嚴(yán)征收養(yǎng)路費(fèi)，顯示出行政部門維護(hù)自身權(quán)益一以貫之的決心。

　　顯然，燃油稅代替養(yǎng)路費(fèi)會(huì)動(dòng)到交通部門與石油企業(yè)兩大巨頭的奶酪，還將使地方政府的利益蒙受損失。交通部門的征收權(quán)與稽查權(quán)兩大權(quán)力被剝奪，淪為純粹的道路建設(shè)者與養(yǎng)路工，抵觸強(qiáng)烈在情理之中；油價(jià)包含燃油稅，將使我國油價(jià)與國際油價(jià)的真實(shí)距離與民眾承擔(dān)的各項(xiàng)外部費(fèi)用水落石出，非石油企業(yè)所愿；養(yǎng)路費(fèi)一旦被燃油稅取代，統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收，納入國家財(cái)政預(yù)算體系，勢必掀起新一輪中央與地方利益的博弈。

　　更具體的問題是，各省道路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)費(fèi)用究竟多少才算合理并無定規(guī)。以目前我國中央審計(jì)部門的人力物力，點(diǎn)對點(diǎn)逐一審計(jì)是不現(xiàn)實(shí)的，只能求諸于抓典型式的威懾。但如果論證不科學(xué)、審計(jì)不嚴(yán)格、公共財(cái)政不透明，試圖在此基礎(chǔ)上建立一個(gè)以稅代費(fèi)的合理模型幾無可能。油價(jià)漲落只不過給拖延燃油稅提供了一個(gè)合適的理由。事實(shí)上，這一難題不僅存在于交通部門，也存在于一切稅費(fèi)改革領(lǐng)域，暴露出以往行政收費(fèi)與公共財(cái)政的粗糙。

　　因此，與其執(zhí)著于燃油稅養(yǎng)路費(fèi)之爭，不如回過頭來，要求地方政府在財(cái)政預(yù)決算中公開養(yǎng)路費(fèi)的具體使用情況，并由異地獨(dú)立的審計(jì)部門進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，對業(yè)已審計(jì)出的濫用交通規(guī)費(fèi)的行為進(jìn)行法律懲處，以財(cái)政公開與法律懲處來約束利益部門的逐利熱心。這恐怕比紙上談兵式的追究可疑的違法行為切實(shí)得多。